[NOTE] L’objectif d’une économie circulaire dans la transition énergétique et territoriale


[NOTE] L’objectif d’une économie circulaire dans la transition énergétique et territoriale
Note du 29/06/14 d’ Arnaud Gossement, Avocat au Barreau de Paris, Docteur en droit – Enseignant à l’Université Paris I
Co-président du comité d’experts de l’Institut de l’économie circulaire
 
Résumé : Si le projet de loi de programmation pour la transition énergétique comporte un titre dédié à l’économie circulaire, cette dernière est absente des deux projets de lois constitutifs de la grande réforme territoriale appelée de ses vœux par le Président de la République. L’analyse d’Arnaud Gossement, avocat spécialisé en droit de l’environnement et co-président du comité d’experts de l’Institut de l’économie circulaire.
 
Le projet de loi de programmation « pour la transition énergétique » est désormais intitulé « pour un nouveau modèle énergétique français ». Et ce nouveau modèle énergétique sera celui de l’économie circulaire. C’est ce que ce précise ce texte qui comporte un Titre IV intégralement consacré à l’objectif suivant : « Lutter contre les gaspillages et promouvoir l’économie circulaire : de la conception des produits a leur recyclage ». Un regret cependant : alors que l’économie circulaire suppose l’engagement des Régions, elle est la grande absente de la Réforme territoriale. Une absence d’autant plus injustifiée que le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République
 
La feuille de route de la conférence environnementale
 
A la suite de la Deuxième Conférence environnementale qui s’est tenue les 20 et 21 septembre 2013, le Ministère de l’écologie a publié une « feuille de route » destinée à rendre compte et à décliner en mesures opérationnelles les échanges au sein des différentes tables rondes. Cette feuille de route comporte un chapitre dédié aux travaux de la Table ronde n°1, lequel précise que :
 
« La transition vers l’économie circulaire se décline notamment via les objectifs suivants : 
- Intégrer dès leur conception les critères de prolongement de la durée de vie des objets, de réemploi, de leur réparabilité, de leur recyclabilité et de l’intégration de matières premières secondaires ;
- Accompagner les entreprises, en particulier les PME, dans la valorisation des matières, facteur de compétitivité et d’emploi ;
- Découpler la production totale de déchets de la croissance économique ;
- Favoriser l’essor de l’écologie industrielle et territoriale à l’échelle pertinente des territoires et des zones d’activités. »  
 
Au travers de la définition de ces objectifs, il apparaît que, si l’économie circulaire ne se résume pas à la problématique de la prévention et de la gestion des déchets, cette dernière revêt cependant une importance toute particulière. De manière générale, on notera que ces objectifs induisent surtout des engagements et des décisions de la part des entreprises, et notamment des PME. Pour parvenir à ces objectifs la feuille de route définit 12 initiatives, plus ou moins précises :
 
1. Définir une stratégie et des objectifs de long terme (plan déchets sera élaboré pour la période 2014-2020, intégrant la stratégie nationale de prévention des déchets)
2. Une « conférence de mise en œuvre » réunira cet automne dans la continuité de la table ronde les acteurs de l’économie circulaire
3. Favoriser l’éco-conception des produits pour augmenter leur durabilité, leur réutilisation et leur réparabilité ainsi que leur recyclage
4. Lutter contre les pratiques d’obsolescence programmée et mettre en œuvre concrètement les nouveaux droits du consommateur
5. Renforcer le pilotage, la gouvernance et la mobilisation des filières à responsabilité élargie du producteur (REP) par la puissance publique au service de la transition vers une économie circulaire
6. Accompagner entreprises et collectivités locales dans cette transition
7. Créer le cadre favorable à l’amélioration du tri, par les citoyens comme par les entreprises
8. Lutter contre les trafics illégaux
9. Accroître la connaissance des flux de déchets et de matières, ainsi que des coûts et financements associés à leur gestion. Simplifier et faciliter l’accès à l’information correspondante, y compris pour le citoyen
10. Mettre en place les outils d’incitation financière à la réinjection des déchets dans le cycle économique, sans accroître les charges globales pour les acteurs
11. Développer l’écologie industrielle et territoriale (EIT) dans les territoires
12. Conserver les ressources sur le territoire
 
Outre le fait que certaines de ces actions sont assez générales, elles posent la question de leur traduction en règles de droit. La question principale tenant à l’opportunité de recourir ou non à la Loi.
 
La feuille de route de la deuxième conférence environnementale ne prévoit pas de décliner l’objectif d’une économie circulaire en dispositions législatives, à deux exceptions.
 
En premier lieu, la feuille de route précise que le projet de loi sur la consommation devrait comporter des mesures de nature à lutter contre l’obsolescence programmée des produits.
 
En deuxième lieu, elle annonce l’introduction dans le projet de loi relatif à l’économie sociale et solidaire, de dispositions afférentes à la gouvernance des filières de responsabilité élargie du producteur (REP). Reste que cette feuille de route ne prévoit, ni de consacrer une loi entière à l’économie circulaire, ni d’introduire de mesures sur ce sujet dans un autre véhicule législatif. Au demeurant, les premières versions de l’avant-projet de loi de programmation pour la transition ne comprenaient pas de Titre consacré à ce dossier.
 
Toutefois, la version du projet de loi présentée en conseil des ministres le 18 juin 2014 par Ségolène Royal, ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie comporte bien plusieurs articles relatifs à l’économie circulaire.
 
L’économie circulaire dans la loi de programmation pour un nouveau modèle énergétique
 
Le projet de loi de programmation pour un nouveau modèle énergétique français ne sera pas la première loi à faire référence à l’économie circulaire. L’article 16 de la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation prévoit qu’avant le 1er janvier 2015, « le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur l’état des lieux et les perspectives de l’économie circulaire en France ». L’article précise en outre « Une attention particulière est portée à l’économie de fonctionnalité et à l’écoconception. Ce rapport étudie notamment les potentiels d’économie pour les entreprises, les gains pour le consommateur et le potentiel de création de nouveaux métiers et nouvelles filières non délocalisables. »
 
Pour l’heure, l’économie circulaire se résume dans cette loi à une obligation de remise d’un rapport par le Gouvernement au Parlement. Fallait-il aller plus loin ? La ministre de l’écologie a répondu par l’affirmative. Avec une équation délicate à résoudre. D’un côté, il importe de lutter contre l’inflation et la complexification du droit. L’accumulation de normes, notamment environnementales, est régulièrement dénoncée, notamment par les PME qui ne disposent pas services juridiques en mesure de procéder à l’anticipation, à la veille, au décryptage de toutes les mesures qui sont publiées chaque semaine au journal officiel. L’économie circulaire suppose sans doute un droit plus « circulaire » qui fasse davantage au contrat et à la confiance entre acteurs économiques. Toutefois et de l’autre côté, la précision et la modification du droit est nécessaire pour que l’économie circulaire ne demeure pas une bonne intention.
 
La définition d’une économie circulaire
 
Le projet de loi de programmation pour un nouveau modèle énergétique propose, à son article 20, la définition suivante, de ce qui demeure un « objectif » :
 
« I. - La France se donne pour objectif de dépasser le modèle linéaire « produire, consommer, jeter » et d’assurer la transition vers un modèle d’économie circulaire, en développant un système de production et d’échanges prenant en compte, dès leur conception, la durabilité et le recyclage des produits ou de leurs composants de sorte qu’ils puissent être réutilisés ou redevenir des matières premières nouvelles, afin de réduire la consommation et d’améliorer l’efficacité de l’utilisation des ressources. L’optimisation du cycle de vie des produits prend en compte de manière intégrée l’économie des ressources, matières, énergie, émissions de gaz à effet de serre, et eau nécessaires à ce cycle.  » 
 
L’analyse et la gestion du cycle de vie d’un produit est au cœur de cette définition. Celle-ci présente cependant l’avantage de n’être pas bornée à la seule thématique « déchets » aussi essentiel soit-elle. La dernière phrase de cette disposition élargit en effet la conception de l’économie circulaire à l’énergie, au climat ainsi qu’à l’eau. Il convient cependant de souligner que, si cet article 20 ne réduit pas l’économie circulaire aux déchets, les articles 21 et 22 qui composent également ce Titre IV du projet de loi, ne concernent que la police des déchets.
 
Economie circulaire et développement durable
 
L’économie circulaire ne postule pas qu’une approche économique, en toute hypothèse micro-économique du problème de l’épuisement des ressources naturelles dans un monde « fini ». L’objectif d’une économie circulaire présente des caractéristiques avec un autre objectif : celui du développement durable ou soutenable. Le deuxième alinéa de l’article 20 du projet de loi qui complète la définition du premier, achève d’en convaincre :
 
« Le développement de l’économie circulaire s’inscrit dans une vision de long terme, fondée sur une convergence entre les enjeux environnementaux, sociaux et économiques. Il se base sur une logique de proximité, et donne toute leur place aux initiatives des territoires. Il contribue à changer les modes de production et de consommation, et à réorienter la politique industrielle, en favorisant les activités et emplois locaux et pérennes. Il est fondé sur l’information et la participation du public et de l’ensemble des parties prenantes. » 
 
On notera tout d’abord que l’objectif d’une économie circulaire suppose, comme pour celui du développement durable « une convergence entre les enjeux environnementaux, sociaux et économiques. De même, les deux notions supposent une intervention et une mobilisation de tous les territoires et une « réorientation » de la politique industrielle, tant du point de vue de la production que de la consommation. Enfin, elles comportent toutes deux une dimension démocratique : l’information et la participation du public et des parties prenantes.
 
Reste à définir l’articulation entre ces deux objectifs : économie circulaire et développement durable. Un exercice auquel ne se sont pas soustraits les auteurs de ce premier projet malgré sa sensibilité. Le projet de loi dispose en en effet de modifier l’article L.110-1 du code de l’environnement, soit le premier article de ce code, lequel définit les objectifs et principes directeurs du droit de l’environnement. Concrètement, aux termes du projet de loi, le III de l’article L.110-1 serait ainsi modifié (en gras) :
 
« III. - L’objectif de développement durable, tel qu’indiqué au II, répond, de façon concomitante et cohérente, à cinq finalités :

1° La lutte contre le changement climatique ;
2° La préservation de la biodiversité, des milieux et des ressources ;
3° La cohésion sociale et la solidarité entre les territoires et les générations ;
4° L’épanouissement de tous les êtres humains ;
5° Une dynamique de développement suivant des modes de production et de consommation responsables, dans le cadre d’une transition vers une économie circulaire »
 
En premier lieu, on notera que le projet de loi, pour la deuxième fois, fait état d’une « transition » vers une économie circulaire : il s’agit bien d’un objectif à plus ou moins long terme, d’un processus plus que d’une révolution immédiate.
 
En deuxième lieu, l’économie circulaire devient ici, « le cadre d’une finalité » et plus précisément, de l’une des cinq finalités de l’objectif de développement durable. L’objectif principal demeure celui du développement durable et l’économie circulaire est en réalité conçue comme l’un des conséquences attendues de la réalisation de cet objectif. Du point de vue du droit, l’économie ne sera donc pas tout à fait un objectif, et à tout le moins, pas un objectif au même titre que celui de développement durable. En définitive, si l’économie circulaire bénéficie d’un titre du projet de lui qui lui est entièrement consacré, force est de constater une certaine prudence de la part des rédacteurs de ce projet de loi. L’affichage politique est certain mais la valeur juridique de cette expression est encore délicate à déterminer.
 
A ceci près que si l’économie circulaire n’est pas, clairement, un objectif du droit de l’environnement en général, elle est un de ceux de la police des déchets en particulier. Ainsi, l’article 20 du projet de loi prévoit de modifier l’article L.541-1 du code de l’environnement de manière à y consacrer l’économie circulaire au rang des objectifs de la police des déchets. L’économie circulaire un objectif de la politique des déchets ? Pas seulement. Car le III de l’article 20 du projet de loi précise pour sa part : « La politique nationale de prévention et de gestion des déchets est un levier essentiel de cette transition vers l’économie circulaire. Ses objectifs, adoptés de manière à respecter la hiérarchie des modes de traitement des déchets fixée par la législation européenne et l’article L. 541-1 du code de l’environnement, sont les suivants (…) »
 
En définitive, si la transition vers une économie circulaire est un objectif de la politique des déchets, la politique des déchets est elle-même « un levier essentiel » de cette « transition vers une économie circulaire ». Définitivement, l’économie circulaire est donc non pas exclusivement mais prioritairement attachée à la problématique déchets, ce compris dans ce projet de loi.
 
Economie circulaire et objectifs de la politique déchets
 
D’une certaine manière, c’est l’ensemble des dispositions du projet de loi de programmation pour un nouveau modèle énergétique qui doit ou devrait contribuer à l’organisation d’une économie circulaire. Reste qu’à l’intérieur du titre qui lui est dédié, l’économie circulaire ne fait pour l’heure, l’objet que de mesures relatives aux déchets. En premier lieu, le titre « économie circulaire » du projet de loi comporte une série d’objectifs chiffrés, procédant généralement de ceux fixés en droit de l’Union européenne :
 
« 1° Donner la priorité à la prévention et à la réduction de la production de déchets, en réduisant de 7 % les quantités de déchets ménagers et assimilés produits par habitant, et en stabilisant les quantités de déchets d’activités économiques, notamment du BTP, en 2020 par rapport à 2010. Une expérimentation sera lancée sur la mise en place de dispositifs de consigne sur certains emballages et produits, et un rapport gouvernemental exposera les résultats de cette expérimentation avant le 31 décembre 2017 ;
2° Augmenter la quantité de déchets faisant l’objet d’une valorisation matière notamment organique, en orientant vers ces filières de valorisation 55 % en masse des déchets non dangereux non inertes en 2020 et 60 % en masse en 2025. Le service public de gestion des déchets déclinera localement ces objectifs pour réduire les quantités d’ordures ménagères résiduelles après valorisation. A cet effet, il progressera dans le tri à la source des déchets organiques pour que ceux-ci ne soient plus collectés dans les ordures ménagères résiduelles et éliminés, mais valorisés. Les collectivités progresseront vers la généralisation d’une tarification incitative en matière de déchets, avec pour objectif que 15 millions d’habitants soient couverts en 2020 et 2 millions en 2025 ;
3° Valoriser 70 % des déchets du BTP à l’horizon 2020 ;
4° Réduire de 30 % les quantités de déchets non dangereux non inertes admis en installation de stockage en 2020 par rapport à 2010, et de 50 % en 2025 ; 
5° Augmenter la valorisation énergétique des déchets non valorisables sous forme matière et résultant d’une opération de tri réalisée dans une installation prévue à cet effet. Dans ce cadre, la préparation et la valorisation de combustibles solides de récupération sera encouragée grâce à un cadre réglementaire adapté. Les installations dédiées à la combustion de ces combustibles solides de récupération devront avoir pour raison d’être la création de chaleur ou d’énergie. Elles associeront capacités raisonnables et flexibilité technique afin de ne pas créer de phénomène d’irréversibilité.  » 
 
S’agissant de l’annonce de nouvelles normes, on notera notamment celle relative à la généralisation de la tarification incitative en matière de déchets et celle d’un « cadre réglementaire » à venir pour les combustibles de récupération.
 
L’interdiction de discrimination des matériaux de recyclage
 
En deuxième lieu, l’article 20 du projet de loi comporte une modification de l’article L. 541-33 du code de l’environnement, dont la rédaction préciserait désormais :
 
« Art. L. 541-33. - Est réputée non écrite toute stipulation créant une discrimination en raison de la présence de matériaux ou éléments issus de déchets valorisés dans les produits qui satisfont aux règlements et normes en vigueur, pour un même niveau de performance. »
 
L’interdiction de toute discrimination des matériaux de recyclage est sans doute une bonne chose mais nul doute que les conditions posées par cet article seront l’objet d’interprétations variées. Il en sera certainement ainsi pour les termes « pour un même niveau de performance ».
 
Les principes de proximité et d’autosuffisance
 
En troisième lieu, le projet de loi comporte une rédaction nouvelle d’une disposition du code de l’environnement relative au « principe de proximité ». Il s’agit d’un principe ancien et inscrit de manière « indirecte » au 4° de l’article L.541-1 du code de l’environnement. Mais dont le sens et la valeur juridique est depuis fort longtemps discutée. Il n’est pas certain que cette discussion cesse. Jusqu’à présent ce principe de proximité était traduit par une obligation de limitation en distance des transports liés à la gestion des déchets. Le projet de loi prévoit de rédiger l’article L.541-1 du code de l’environnement de manière à citer explicitement ce principe :
 
«  Les dispositions du présent chapitre et de l’article L. 125-1 ont pour objet :
( …)
« 4° D’organiser le transport des déchets et de le limiter en distance et en volume  ; ce principe de proximité, consistant à assurer la prévention et la gestion des déchets de manière aussi proche que possible de leur lieu de production, permet de répondre aux enjeux environnementaux tout en contribuant au développement de filières professionnelles locales et pérennes. Le respect de ce principe, et notamment l’échelle territoriale pertinente, s’apprécie en fonction de la nature des déchets considérés, des modes de traitement envisagés, des débouchés existant pour ces flux et des conditions technico-économiques associées à ces débouchés, dans le respect des règles de concurrence et de libre circulation des marchandises. »
 
La longueur de la rédaction de cette disposition traduit le souci des auteurs de ménager et concilier bien des intérêts parfois contradictoires. Si le principe de proximité est explicitement mentionné il est également assorti de conditions d’applications destinées à tenir compte des problèmes économiques et pratiques que son application peut aussi poser, notamment aux collectivités territoriales.
 
Autre principe inscrit dans la police des déchets par ce projet de loi : le principe d’autosuffisance. L’article 21 du projet de loi comporte l’ajout d’une nouvelle disposition au sein de l’article L.541-1 du code de l’environnement, au terme de laquelle la police spéciale des déchets aura également pour objet : « 6° D’assurer, notamment par le biais de la planification relative aux déchets, le respect du principe d’autosuffisance. » L’exposé des motifs du projet de loi précise « Le II définit le principe d’autosuffisance, également prévu par la directive-cadre, qui veut que chaque territoire assure autant que possible l’élimination des déchets non valorisables qu’il produit. ». Restera bien sûr à décliner par voie réglementaire ces principes, ce qui s’avèrera sans doute complexe. Notons dès à présent que ces deux principes ont un point commun : ils supposent l’action et l’intervention des collectivités territoriales, au premier rang desquelles la Région et la Commune.
 
L’obligation de collecte séparée étendue au bois
 
Le projet de loi prévoit d’étendre au bois l’obligation, pour tout producteur ou détenteur de décret, de mettre en place une collecte séparée. Aux termes de l’article 22 du projet de loi, l’article L.541-21-2 du code de l’environnement devrait être la suivante : « Tout producteur ou détenteur de déchets doit mettre en place un tri des déchets à la source et, lorsque les déchets ne sont pas traités sur place, une collecte séparée de leurs déchets, notamment du papier, des métaux, des plastiques, du verre et du bois pour autant que cette opération soit réalisable d’un point de vue technique, environnemental et économique. » 
 
En définitive, il est certainement heureux que l’Etat entende établir un lien entre la politique de transition énergétique et l’objectif d’une économie circulaire. On notera que le projet de loi de programmation pour un nouveau modèle énergétique français place les collectivités territoriales au cœur de cette transition. Ce sont bien ces dernières qui, par leurs plans locaux d’urbanisme, leurs plans climat, air, énergie, leurs schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie et leurs aides aux entreprises seront les actrices de premier plan, non seulement de la transition énergétique mais aussi de la transition vers une économie circulaire. Ces deux transitions vont de pair et les trois projets de lois présentés le 18 juin 2014 en conseil des ministres doivent s’analyser de concert. Au demeurant, le titre « économie circulaire » du projet de loi « transition énergétique » consacre des principes de proximité et d’autosuffisance qui intéressent d’abord les collectivités territoriales. Dans ce contexte, il est étrange d’avoir inscrit l’objectif d’une économie circulaire dans le projet de loi « transition énergétique » et pas – du moins pas encore - dans ceux relatifs à la « réforme territoriale ».
 
L’économie circulaire et la réforme territoriale
 
Le projet de loi de programmation pour un nouveau modèle énergétique français a été présenté le 18 juin en conseil des ministres, en même temps que les deux projets de lois de la « Réforme territoriale ». Une réforme territoriale dont le but premier est de renforcer le rôle des régions, non seulement en matière de développement économique mais aussi en matière de développement durable et d’énergie. C’est ainsi que le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République fusionne entre les mains de la Région les trois plans déchets qui co existent à l’heure actuelle. C’est également la Région qui sera chargée de l’élaboration d’un Schéma régional d’aménagement du territoire et de développement durable avec valeur prescriptive sur les décisions prises par les collectivités territoriales infra-régionales. Un schéma régional qui réunira en son sein plusieurs autres schémas, dont le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE).
 
En conclusion, il importe de rappeler que l’Etat élabore en ce moment une « Stratégie nationale
Le deuxième Axe de cette stratégie est précisément consacré à l’engagement vers une économie circulaire et sobre en carbone. Ce deuxième Axe repose sur quatre priorités dont celle-ci : « Mobiliser les territoires et favoriser les initiatives locales ». A cet endroit, le projet de Stratégie précise : «  Les territoires sont à la croisée des enjeux économiques, sociaux et environnementaux. Les projets d’écologie industrielle territoriale sont une voie pour relever ces défis et garantir l’attractivité et la résilience des territoires.  »
 
Face à un Etat qui se désengage financièrement des politiques publiques environnementales et alors qu’est engagé l’Acte III qui va renforcer sensiblement le rôle économique et politique des Régions, ces dernières doivent dès maintenant se fixer l’objectif d’une économie circulaire. Il serait donc précieux d’amender en ce sens le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de manière à lier les deux transitions en cours : énergétique et territoriale. L’inscription de l’économie circulaire dans le projet de loi sur l’énergie a le mérite de lui offrir une définition. L’inscription de l’économie circulaire dans les textes relatifs à la réforme territoriale aura le mérite de traduire cette définition en mesures opérationnelles.
 
Arnaud Gossement
Avocat
Co-président du comité d’experts de l’Institut de l’économie circulaire
http://www.arnaudgossement.com/


Cet article est repris du site http://www.institut-economie-circulaire.fr/NOTE-L-objectif-d-une-economie-circulaire-dans-la-transition-energetique-et-territoriale_a572.html
Posté le mardi 1er juillet 2014
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